/ حسن آزاد

نسخه‌ی پی‌دی‌اف: Hassan Azad - Neoliberalism part two

کارگران بیکار در انتظار برای اشتغال در اسکله، مارس 1931

---

عوامل تکوین دولت رفاه

بخش دوم از سه‌گانه‌ی «نولیبرالیسم»

---

تحولات نولیبرالی اواخر دهه‌ی هفتاد و دهه‌ی هشتاد در واقع پروژه‌ای بود برای تغییر در توازن طبقاتی و شیوه‌ی انباشتی که پس ازجنگ دوم جهانی شکل گرفته بود. به همین دلیل برای درک روشن‌تر از این تحولات بهتر است سه دهه به عقب برگردیم.

شرایط اقتصادی و سیاسی پس از جنگ جهانی دوم

از اوایل قرن بیستم آلمان و به‌ویژه آمریکا در رقابت اقتصادی از انگلیس پیشی گرفته بودند، اما قدرت نظامی و نقش سیاسی انگلستان در صحنه‌ی بین‌المللی همچنان موجب تداوم جایگاه هژمونیک و مسلط این کشور تا جنگ جهانی اول بود. در سال‌های بین دو جنگ مراکز متعدد قدرت مانند انگلیس، فرانسه، امریکا و بعدها آلمان بر سر سلطه بر جهان با یکدیگر رقابت می‌کردند، و هیچ‌یک از آنها قادر نبود به قدرت مسلط تبدیل شود. اما پس از جنگ جهانی دوم آمریکا در میان کشورهای سرمایه‌داری نقش مسلط پیدا کرد.

در شکل‌گیری هژمونی امریکا بعد از جنگ جهانی دوم به دو عامل باید توجه داشت:

نخست - در جنگ جهانی دوم کشورهای اروپایی از لحاظ اقتصادی و نیروی انسانی به‌شدت آسیب دیده بودند و برای بازسازی به کمک یک دولت قدرت‌مند خارجی نیاز داشتند. اما برعکس، آمریکا در زمان جنگ از نظر اقتصادی با شتاب بیشتری رشد کرده و توازن قوای بعد از جنگ بین کشورهای پیش‌رفته‌ی سرمایه‌داری کاملا به نفع آمریکا تغییر یافته بود. بازدهی کار در آمریکا دو برابر انگلیس، سه برابر فرانسه و سه برابرونیم آلمان بود. 60% محصولات صنعتی و دوسوم گندم کشورهای پیش‌رفته‌ی سرمایه‌داری در این کشور تولید می‌شد. 46% صادرات و 41% واردات کشورهای پیش‌رفته به این کشور تعلق داشت و 80% طلای استخراج‌شده در جهان در آمریکا ذخیره شده بود.[1]

دوم – به دلیل پیش‌روی روسیه‌ی شوروی در اروپای شرقی در زمان جنگ و امکان گسترش کمونیسم به کشورهای اروپای غربی، مسأله‌ی مهار کمونیسم و جنگ سرد در دوران ریاست‌جمهوری هری ترومن به هدفی استراتژیک تبدیل شد. این وضعیت در سال 1949 با پیروزی حزب کمونیست در چین شدت و وسعت بیشتری پیدا کرد. تحت‌تأثیر این عوامل یک رژیم تحت‌الحمایه (Protectorate) به رهبری ایالات متحده شکل گرفت که بر سه محور استوار بود:

محورسیاسی- اتخاذ سیاست خارجی و دفاعی هم‌آهنگ با ایالات متحده ازطرف کشورهای هم‌پیمان یعنی کشورهای اروپای غربی، ژاپن، کره جنوبی، تایوان، استرالیا و نیوزیلند. و دسترسی ایالات متحده به سازمان‌های امنیتی و جاسوسی این کشورها.

محورنظامی- قرارداد نظامی سیاسی آتلانتیک شمالی (NATO).

محور اقتصادی- مبتنی بر موافقت‌نامه‌ی برتون‌وودز 1944 که می‌توان آن را به چهار اصل خلاصه کرد: 1- قیمت تمام ارزها بر حسب دلار تعیین می‌شود و دلار خود با قیمت ثابتی قابل تبدیل به طلاست (یک دلار برابر سی و پنج اونس طلا). تمام ارزها نرخ ثابتی دارند و صرفاً در شرایط استثنایی به میزان محدود و مدیریت‌شده (1+ تا1-) قابل تغییرند.

2- صندوق بین‌المللی پول (IMF) در نظارت و تنظیم این نظام پولی نقش کلیدی دارد و در صورت کسری کوتاه‌مدت تراز تجاری، باید اعتبار لازم را در اختیار کشور مربوطه قرار دهد. در مواردی که عدم توازن تجاری طولانی و برطرف‌ناشدنی است، باید قیمت ارز به شکل مناسب تغییر کند.

3- گروه بانک جهانی یعنی مجموعه‌ی چند بانک برای تأمین اعتبار جهت بازسازی، توسعه، سرمایه‌گذاری‌های چندجانبه و حل اختلاف. در سال‌های بعد این تمایز بین صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی با شرکت این صندوق در دادن وام‌های گوناگون از بین رفت.

4- موافقت‌نامه‌ی عمومی تعرفه و تجارت (GATT) موافقت‌نامه‌ای برای کاهش عوارض گمرکی و یارانه‌های حمایتی، حل اختلافات تجاری و تشویق به تجارت آزاد. این قرارداد تجاری در سال 1995 به سازمان تجارت جهانی (WTO) تبدیل شد.[2]

فضای سیاسی اروپا بعد ازجنگ دوم جهانی به چپ گرایش داشت، و محبوبیت مردمی نیروهای سوسیالیست و به‌ویژه کمونیست به علت مشارکت فعال در مقاومت ضدفاشیسم افزایش یافته بود. در تمام کشورهای دموکراتیک اروپا، احزاب سوسیالیست قادر بودند حداقل یک‌سوم آرا را کسب کنند و در کشورهایی مانند فرانسه، ایتالیا و فنلاند که آرا احزاب سوسیالیست کم‌تر از این میزان بود، احزاب کمونیست بیست درصد یا درصد بیشتری از آرا را در اختیار داشتند: فرانسه (2/26% -1945)، ایتالیا (19%- 1946)، فنلاند (20% -1948). به‌طور کلی توازن قوا به نفع احزاب چپ بود. در این فضا یک حزب دست‌راستی مانند اتحادیه‌ی دموکرات‌مسیحی (CDU) در برنامه‌ی آلن (Ahlener Program) خود در سال 1947 نظام سرمایه‌داری را محکوم کرد و خواستار «سوسیالیسم مسیحی» یا ملی کردن صنایع بزرگ و مشارکت کارگران در تصمیم‌گیری‌ها شد. در مورد توازن قوای سیاسی و طبقاتی و طرفداری افکار عمومی از دخالت دولت در اقتصاد و تأثیرات متقابل این دو عامل در یکدیگر بعد از جنگ دوم جهانی باید به چند نکته توجه داشت:

نخست - در تمام کشورهای دموکراتیک اروپای غربی حمایت انتخاباتی از احزاب سوسیالیست و سوسیال‌دموکرات بالا بود و در اکثر موارد آن‌ها توانستند در ائتلاف با احزاب دیگر حکومت کنند و حتی در برخی کشورها مانند انگلیس، سوئد و نروژ به تنهایی حکومت را در دست بگیرند. در اروپای غربی تنها در فرانسه و ایتالیا حزب سوسیالیست ضعیف‌تر از حزب کمونیست بود. و در هر دو کشور حزب سوسیالیست مجبور بود از طرف چپ با حزب کمونیست قدرت‌مند و از طرف راست با حزب تازه‌تأسیس‌شده‌ی دموکرات‌مسیحی رقابت کند. در فرانسه سوسیالیست‌ها همکاری با کمونیست‌ها را رد می‌کردند و خواهان ائتلاف با احزاب میانه بودند. اما برعکس در ایتالیا حزب سوسیالیست خواهان ائتلاف با کمونیست‌ها بود و تا اواخر دهه‌ی 1950 نیز به این سیاست ادامه داد، ولی در اوایل دهه‌ی شصت سیاست خود را تغییر داد و وارد ائتلاف با حزب دموکرات‌مسیحی در حکومت شد. در فرانسه حزب سوسیالیست که دیگر نیرویی رادیکال برای تغییر نبود به حمایت از جمهوری چهارم روی آورد. در کشورهای دیگر اروپای غربی سوسیالیست‌ها وضع بهتری داشتند. در کشورهای غیردموکراتیک جنوب اروپا مانند اسپانیا، پرتغال و یونان، کمونیست‌ها فعال‌ترین و نیرومندترین نیروی سیاسی‌ای بودند که به شکل زیرزمینی فعالیت می‌کردند.

آرای احزاب کارگر، سوسیالیست و سوسیال‌دموکرات از 1945 تا 1950

	۱۹۴۵	۱۹۴۶	۱۹۴۸	۱۹۴۷	۱۹۴۹	۱۹۵۰
اتریش	۴۴،۶	-	-	-	۳۸،۷	-
بلژیک	-	۳۲،۴	-	-	۲۹،۸	۳۵،۵
دانمارک	۳۲،۸	-	-	۴۰،۰	-	۳۹،۶
فنلاند	۲۵،۱	-	۲۶،۳	-	-	-
فرانسه	۲۳،۸	*۱۷،۹ـ۲۱،۱	-	-	-	-
هلند	-	۲۸،۳	۲۵،۶	-	-	-
ایتالیا	-	۲۰،۷	۳۰،۱	-	-	-
نروژ	۴۱،۰	-	-	-	-	-
سوئد	۴۶،۷	-	-	۴۶،۱	۴۵،۷	-
انگلیس	۴۸،۳	-	-	-	-	۴۶،۱
آلمان غربی	-	-	-	-	۲۹،۲	-

*در سال 1946 در فرانسه دو بار انتخابات انجام گرفت.[3]

دوم – پیش‌روی روسیه‌ی شوروی و پیروزی تیتو در یوگسلاوی تمام کشورهای اروپای شرقی را به نظام‌هایی با برنامه‌ریزی فراگیر اما غیردموکراتیک تبدیل کرد، که تا سال‌های پس از جنگ هنوز در افکار عمومی دارای اعتبار بودند، به‌ویژه از نظر اقتصادی. در سال‌های 1960-1955 نرخ متوسط رشد اقتصادی کشورهای پیش‌رفته‌ی سرمایه‌داری 3/3 در سال بود، اما کشورهای اروپای شرقی تا دهه‌ی 60 رشد بیشتری داشتند. در همین دوره‌ی پنج ساله نرخ رشد چکسلواکی 4/6، یوگسلاوی 1/7 و آلمان شرقی 1/5 درصد در سال بود. طبق ارزیابی سازمان سیا نرخ رشد روسیه‌ی شوروی در 1950 تا 1955، 5/5 درصد و در دوره‌ی 1960-1955، 9/5 درصد در سال بود.[4]

سوم- به اصطلاح بحران 32-1929 در واقع یک رکود طولانی (Long Depression) بود. در این شکل از بحران، وضع اقتصادی برای مدت طولانی به حالت پیش از بحران برنمی‌گردد و بین رکود و رونق نوسان می‌کند. اما در هیچ‌یک از دوره‌های رونق نرخ سود به سطح پیش از بحران برنمی‌گردد.[5] این بحران در واقع با کاهش تولیدات صنعتی دو ماه پیش از سقوط قیمت سهام در بورس نیویورک در اکتبر 1929 آغاز شده بود و سقوط بورس مرحله‌ی قابل مشاهده در پیش‌روی آن بود. اوضاع اقتصادی به‌تدریج تا سال 1933 به بدترین و پایین‌ترین نقطه‌ی خود رسید. طی این مدت تولید ناخالص داخلی 30% و درآمد سرانه‌ی واقعی 40% کاهش یافتند. حدود 12 میلیون نفر کار خود را از دست دادند، و نرخ بیکاری از 3% در سال 1929 به 25% در سال 1933 افزایش پیدا کرد. 85 هزار شرکت تولیدی و یک‌سوم بانک‌ها ورشکست شدند. بعد از این تاریخ اوضاع اقتصادی اندکی رو به بهبودی گذاشت، اما شکاف رکودی همچنان وجود داشت. در سال 1937 دوباره یک سیر رکودی آغاز شد، و در نتیجه رشد اقتصادی کاهش و نرخ بیکاری افزایش پیدا کرد. این بحران تا سال 1941 و ورود امریکا به جنگ دوم جهانی ادامه داشت.[6]

در چنین شرایطی برای جلوگیری از فروپاشی نظام سرمایه‌داری و کنترل شورش‌های مردمی و تبدیل نشدن آن به یک انقلاب اجتماعی، دخالت دولت در اقتصاد و همچنین اجرای برخی سیاست‌های اجتماعی به امری اجتناب‌ناپذیر تبدیل شده و لیبرالیسم و واگذاری امور به دست پنهان بازار تضادها و ناکارایی خود را، به‌ویژه درشرایط بحران، به معرض نمایش گذاشته بود.

خلاصه کنیم: بحران طولانی 1929 که تا آغاز جنگ یعنی 1941 به طول انجامیده بود، تغییر توازن قوای طبقاتی-سیاسی به نفع نیروهای چپ در چارچوب واحدهای ملی و هم‌چنین تغییر توازن بین‌المللی با توجه به پیش‌روی روسیه‌ی شوروی در اروپای شرقی و خطر کمونیسم در اروپای غربی موجب افزایش نقش دولت در مدیریت اقتصادی و دادن امتیازهایی به طبقه‌ی کارگر و طبقه‌ی متوسط شد.

این اقدامات را می‌توان به سه گروه تقسیم‌بندی کرد:

1.  دولتی کردن برخی صنایع.

2- شکل‌گیری «دولت‌های رفاه».

3- سیاست‌های کینزی.

 

1- دولتی کردن برخی صنایع

در شرایط پس از جنگ در هیچ‌یک از کشورهای اروپای غربی ملی کردن تمام اقتصاد در دستورکار قرار نداشت. در کشورهایی که احزاب چپ مجبور به ائتلاف بودند، راضی کردن شرکای ائتلافی به اجرای چنین برنامه‌ای غیرممکن بود. در کشورهایی هم که احزاب چپ قوی بودند، مانند بریتانیا و کشورهای شمال اروپا هیچ گروهی برای نیل به چنین هدف بزرگی برنامه‌ای نداشت.

بدون وجود برنامه‌ای برای فراتر رفتن از سرمایه‌داری، امکان مالی برای اجرای اصلاحات اجتماعی می‌بایست در چارچوب روابط سرمایه‌داری تأمین می‌شد. احزاب سوسیالیست با یک تناقض اجتناب‌ناپذیر روبرو بودند: برای دست‌یابی به اصلاحات اجتماعی باید کارایی اقتصاد بازار تا حد امکان افزایش می‌یافت. بنابراین احزاب سوسیالیست برای اجرای سیاست‌های «سوسیالیستی» باید از منطق سرمایه‌داری پیروی می‌کردند.

در سال‌های پس از جنگ این عقیده درمیان احزاب چپ رایج بود که سرمایه‌داری بدون هدایت دولت نمی‌تواند از تعادل و رشد اقتصادی مداوم برخوردار باشد. بنابراین لازم است که دولت از طریق یک سیاست مبتنی بر ملی کردن تدریجی، اداره‌ی بعضی بخش‌های کلیدی اقتصاد را در دست بگیرد.

البته ملی کردن درشرایط بحران و جنگ پیش‌تر هم سابقه داشت، اما اجرای این سیاست بعد از جنگ جهانی دوم در کشورهای متعدد و با این وسعت رخدادی جدید به شمار می‌آمد و محصول شرایط سیاسی بعد از جنگ بود. این سیاست غالبا در بخش‌هایی مانند زغال ‌سنگ، آهن و فولاد، برق، گاز، حمل‌ونقل هوایی، راه‌آهن، مخابرات و بانک (به‌ویژه در فرانسه که بانک مرکزی، چهار بانک پس‌انداز و بزرگ‌ترین شرکت‌های بیمه ملی شدند. و در سطحی پایین‌تر در انگلیس و هلند) اجرا شد.[7]

برنامه‌ی ملی شدن در فرانسه، انگلیس و اتریش به علت فشار احزاب چپ و اتحادیه‌های کارگری از یک سو و عدم مخالفت و حتی موافقت احزاب راست از سوی دیگر (موافقت جنبش جمهوری‌خواه مردمی MRP و دوگل در فرانسه، مخالفت اندک حزب محافظه‌کار در انگلیس و همچنین موافقت حزب سوسیال‌مسیحی ÖVP با ملی شدن محدود در اتریش) وسیع‌تر از سایر کشورها بود. در سایر کشورهای اروپای غربی نیز الگویی کمابیش مشابه وجود داشت.[8]

علی‌رغم فشار احزاب چپ و اتحادیه‌های کارگری، ملی کردن‌ها غالباً در مواردی اجرا می‌شد که منافع عام طبقه‌ی سرمایه‌دار را نیز تأمین می‌کرد، یعنی:

نخست- در صنایع استراتژیک با سرمایه‌گذاری کلان که برای بازسازی روابط سرمایه‌داری و تهیه‌ی خدمات و مواد اولیه‌ی ارزان برای رشته‌های دیگر نقشی ضروری ایفا می‌کردند، ولی سرمایه‌داران خصوصی فاقد توان یا تمایل (به علت ریسک زیاد) سرمایه‌گذاری در آن رشته‌ها بودند.

دوم- در شاخه‌هایی که سودآوری از حد متوسط پایین‌تر بود. معمولا ملی شدن این صنایع با نرخ استثمار کم‌تر، شرایط استخدامی بهتر و مطمئن‌تر همراه بود.[9]

2- شکل‌گیری «دولت‌های رفاه»

به باور مارکس رفاه واقعی زمانی وجود دارد که انسان‌ها بر شرایط تولید و بازتولید اجتماعی مسلط باشند و بتوانند به شکل آگاهانه و دموکراتیک آن را تعیین کنند، هرکس به اندازه‌ی توانش به جامعه خدمت کند و به اندازه‌ی نیازش از آن بهره‌مند شود. به این دلیل رفاه در جامعه‌ی سرمایه‌داری همواره رفاهی است نسبی و محدود و صرفاً با تحول بنیادین مناسبات سرمایه‌داری می‌توان از آن فراتر رفت.

 

الف- مروری تاریخی

اصطلاح دولت رفاه (Wohlfahrtstaat) نخستین‌بار در آلمان و توسط آدولف واگنر به‌کار برده شد (Ritter 1991). به نظر او تغییرات درازمدت در جامعه و اقتصاد نقش دولت و هزینه‌های دولتی ازجمله هزینه‌های اجتماعی را افزایش می‌دهد، نظر او بعدها به «قانون واگنر» شهرت یافت. او از اقتصاددانان دوران بیسمارک بود و در کنار اقتصاددانان دیگری همانند گوستاو فون شمولر و ورنر سومبارت از سیاست‌های اجتماعی دولت حمایت می‌کرد، که مخالفان لیبرال آن را «سوسیالیسم دانشگاهی (Katherersozialismus)» می‌نامیدند.[10] اصطلاح دولت رفاه در دهه‌ی 1930 در زبان انگلیسی نیز رواج یافت (Welfare State).[11] تا آن زمان در زبان انگلیسی بیشتر از اصطلاح «دولت اجتماعی» استفاده می‌شد. تا اواخر قرن نوزدهم نقش اصلی دولت سازمان‌دهی امور نظامی و جنگ بود (دولت جنگ Warfare state) و هزینه‌های نظامی بیست و پنج درصد هزینه‌های دولتی را تشکیل می‌داد، اما تا سال 1880 هزینه‌های اجتماعی در فرانسه 0.46، در آلمان 0.5 و در انگلیس 0.86 درصد تولید ناخالص داخلی را دربر می‌گرفت.[12]

مؤلفین با تأکید بر جنبه‌های متفاوت دولت رفاه تعاریف مختلفی از آن ارائه داده‌اند. من در این‌جا به چند نمونه اشاره می‌کنم:

بریگز با تکیه بر دخالت دولت می‌نویسد: «دولت رفاه دولتی است که سازمان‌دهی قدرت را آگاهانه برای تغییر نیروهای بازار، دست‌کم در سه جهت به کار می‌برد (تضمین حداقل درآمد، محدود کردن دامنه‌ی عدم اطمینان اجتماعی و خدمات اجتماعی).» (Briggs 1961)

اسپینگ اندرسن مدیریت خطرات اجتماعی را برجسته می‌کند: «دولت رفاه در کنار خانواده و بازار یکی از سه منبع کنترل خطرات اجتماعی به شمار می‌آید و در قالب مدل‌های گوناگونی توضیح داده می‌شود.» (Esping-Andersen 1999)

و بالاخره یان گاف مبارزه‌ی طبقاتی را مورد تأکید قرار می‌دهد: «دولت رفاه بر توازن نامتقارن کار و سرمایه استوار است که از طریق مبارزات طبقه‌ی کارگر و گسترش دامنه‌ی سیاست‌های اجتماعی به منصه‌ی ظهور می‌رسد، با تنظیم حقوق و فعالیت‌های بخش خصوصی مانند تأمین اجتماعی، سلامت، آموزش و مسکن برای افراد و خانواده‌ی آنها.» (Gough 1979)

در اروپای قرون وسطی انجمن‌های صنفی مهم‌ترین نهادهایی بودند که در هنگام بیماری، ورشکستگی و حوادثی از این دست به کمک اعضا می‌آمدند، البته در مقابل پرداخت منظم حق مشارکت. اقدامات خیریه‌ی کلیسا برای کمک به فقرا و بیماران نیز از دیرباز وجود داشت که البته برای پاسخ‌گویی به نیازهای اجتماعی ناشی از گذار به سرمایه‌داری کافی نبود. از اواسط قرن نوزدهم به علت انقلاب صنعتی، افزایش جمعیت و گسترش شهرها نیاز به کمک‌های اجتماعی نیز رو به فزونی گذاشت و همپای آن تعداد زیادی انجمن مشابه انجمن‌های صنفی به‌وجود آمد که تحت نام‌های مختلف مانند انجمن تعاونی، انجمن برادری، انجمن دوستی یا انجمن کمک‌های متقابل هدفشان سازمان‌دهی کمک‌های اجتماعی برای گروه‌های معین مانند مهاجرین، کارگران، گروه‌های قومی یا حتی کارگران یک شرکت معین بود. اتحادیه‌های کارگری نیز برای اعضای خود و هم‌چنین جذب اعضای جدید در سازمان‌دهی خدمات اجتماعی فعال بودند.[13] انجمن‌هایی که تاکنون از آن‌ها نام برده شد غالباً به علت کمبود امکانات مالی و اداری نتوانستند به کار خود ادامه دهند و طی دهه‌ی 1920 حداکثر تا پیش از بحران 32-1929 فعالیت آنها به میزان قابل‌ملاحظه‌ای کاسته شده بود. در سال 1930 این انجمن‌ها در کنار دولت و بیمه‌های خصوصی فقط هشت درصد خدمات اجتماعی را ارائه می‌کردند.[14]

از سوی دیگر در دو دهه‌ی آخر قرن نوزدهم با رشد جنبش کارگری و شکل‌گیری احزاب و اتحادیه‌های سراسری کارگری در اروپا، دولت‌ها به فکر دادن امتیاز و جذب طبقه‌ی کارگر افتادند. بیسمارک صدراعظم آلمان در سال 1883 بیمه‌ی اجباری بیماری و در سال بعد بیمه‌ی تصادفات ناشی از کار و در سال 1889 بیمه‌ی بازنشستگی را قانونی کرد. اتریش در سال‌های 1887 و 1888 قانون بیمه‌ی تصادفات و بیماری را از مجلس گذراند. در اواخر قرن نوزده نروژ، فنلاند و ایتالیا نیز بیمه‌ی سوانح ناشی از کار را قانونی کردند.

اوایل قرن بیستم با رشد بیشتر جمعیت شهرنشین، گران‌تر شدن خدمات پزشکی، ناتوانی مالی انجمن‌های برادری و همچنین ناتوانی در پوشش لایه‌های پایین‌تر طبقات فرودست (در دهه‌ی 1890 که این انجمن‌ها در اوج فعالیت خود قرار داشتند فقط نیمی از جمعیت مذکر و دوسوم کارگران می‌توانستند حق عضویت در آن‌ها را بپردازند[15] و مداخله‌ی بیشتر دولت‌ها در سازمان‌دهی خدمات اجتماعی به امری ضروری تبدیل شد.[16] تاریخ تحولات دولت رفاه را می‌توان به سه دوره تقسیم کرد: نخست –دوره‌ی شکل‌گیری از 1870 تا پایان جنگ جهانی اول. دوم- دوره‌ی استقرار در سال‌های بین دو جنگ جهانی و سوم- دوره‌ی پیشرفت یا دوره‌ی طلایی 1970-1950. جدول زیر تاریخ قانونی شدن بیمه‌های اصلی را در کشورهای پیشرفته نشان می‌دهد. توجه داشته باشید که اختلاف تاریخ‌ها در متن و در جدول به علت تفاوت در داوطلبانه و اجباری شدن این بیمه‌هاست.

Peter Flora et al.State,Economy and Society inWestern Europe 1815-1975,1983,p.454.

ب- طبقه‌بندی دولت رفاه

تاکنون تلاش‌های متعددی برای طبقه‌بندی دولت‌های رفاه انجام گرفته است که از میان آن‌ها طبقه‌بندی اسپینگ اندرسن از اعتبار بیشتری برخوردار است.[17] اسپینگ اندرسن بر مبنای پنج مؤلفه دولت‌های رفاه را به سه گروه تقسیم می‌کند. این پنج مؤلفه عبارتند از: 1- کالازدایی؛ این‌که حقوق بیکاری و قوانین کار تا چه حد خصلت کالایی نیروی کار را کاهش می‌دهد و بازار کار را محدود می‌کند. 2- نقش مکمل دولت (Residualism)؛ این‌که دولت به چه میزان خدمات اجتماعی را به خانواده و بازار محول می‌کند و تا چه حد خود آن را به عهده می‌گیرد. مثلاً در نوع لیبرال، نقش دولت حداقل است و وظایف اجتماعی را به خانواده و بخش خصوصی واگذار می‌کند. 3- لایه‌بندی؛ این‌که خدمات اجتماعی به شکل نابرابر و بر اساس گروه‌بندی‌های شغلی و جایگاه اجتماعی توزیع می‌شود، یا برابر بر پایه‌ی حقوق شهروندی. به‌عنوان نمونه، درنوع محافظه‌کارانه‌ی دولت رفاه در آلمان توزیع حقوق اجتماعی بین کارمندان دولتی و غیردولتی نابرابر است. 4- توزیع ثروت؛ این مؤلفه در اشکال مختلف دولت رفاه ابعاد تأثیر نظام مالیاتی را بر توزیع ثروت بررسی می‌کند. دولت سوئد به‌عنوان یک نمونه‌ی سوسیال‌دموکراتیک تلاش می‌کند با افزایش تصاعدی مالیات‌ها متناسب با افزایش درآمد نابرابری ثروت را تعدیل کند. 5 -اشتغال کامل؛ نوع دولت را از نظر جدیت در تدوین و اجرای سیاست‌های افزایش موقعیت‌های شغلی در نظر می‌گیرد.

اندرسن با در نظر گرفتن این پنج مؤلفه دولت‌های رفاه در کشورهای پیشرفته‌ی سرمایه‌داری را به سه گروه تقسیم می‌کند: لیبرال، محافظه‌کارانه (کرپوراتیستی) و سوسیال‌دموکراتیک. در جدول زیر مشخصات این تیپ‌بندی خلاصه شده است:

این گروه‌بندی مشابه تیپ ایده‌آل وبری است و با دولت‌های رفاه واقعی انطباق نسبی دارد. نمونه‌های واقعی هر یک به درجاتی با گروهی که به آن متعلق‌اند هم‌خوانی دارند و برخی نمونه‌ها را به دشواری می‌توان در یک گروه قرار داد چون از بعضی جهات به یک گروه و از جهاتی دیگر به گروه مقابل تعلق دارند، به‌عنوان نمونه دولت رفاه در انگلستان در حد فاصل بین تیپ سوسیال‌دموکراتیک و تیپ لیبرال قرار دارد، در حالی که سوئد یک نمونه‌ی کامل سوسیال‌دموکراتیک و آمریکا یک نمونه‌ی کامل لیبرال به شمار می‌آیند. ایرلند هرچند در حوزه‌ی تیپ محافظه‌کارانه قرار دارد اما از شباهت‌هایی با تیپ لیبرال و سوسیال‌دموکراتیک نیز برخوردار است. در تابلوی زیر می‌توان این ویژگی‌ها را به خوبی مشاهده کرد:

نظرات اسپینگ اندرسن بعد از انتشار اثر مشهورش «سه جهان سرمایه‌داری رفاهی» در سال 1990 از طرف مؤلفین متعدد و از لحاظ نظری و تجربی مورد انتقاد قرار گرفته است، اما طبقه‌بندی و نظرات او از دولت رفاه همچنان دارای اعتبار و مورد بحث و گفتگوست.

 

 

ج- عوامل مؤثر درشکل‌گیری دولت رفاه

مهم‌ترین عوامل مؤثر (یا نظریه‌هایی که بر این عوامل استوارند) در شکل‌گیری دولت رفاه عبارتند از: صنعتی شدن، گسترش دموکراسی، مبارزه‌ی طبقاتی و جنگ توده‌ای.

1- صنعتی شدن

در سال‌های 1950 و 1960 این نظریه رواج داشت که صنعتی شدن و رشد تولید ناخالص داخلی ضرورتاً به افزایش وظایف اجتماعی دولت می‌انجامد. ویلنسکی و لبو[18] از سردمداران این نظر بودند. به باور آنها با رشد صنعت تولید ناخالص سرانه و متعاقب آن جمعیت نیازمند به کمک‌های اجتماعی نیز بیشتر می‌شود (یعنی افزایش تعداد کودکانی که به سن مدرسه و سالمندانی که به سن بازنشستگی رسیده‌اند) و در نتیجه‌ی آن بوروکراسی و هزینه‌های اجتماعی دولت نیز افزایش می‌یابد. این نظریه در ادامه با بهره‌گیری از نظر تالکوت پارسونز یعنی از یک سو، تفکیک کارکردی کارکنان بهداشت، سلامت، آموزش و غیره. و از سوی دیگر، نظر کارل پولانی درباره‌ی «پاسخ اجتماعی» به جدایی بازار کار از روابط پیشین اجتماعی تکامل بیشتری یافت. کاستی این نظریه، نخست نادیده گرفتن واکنش‌های متفاوت و حتی متضاد گروه‌ها و طبقات اجتماعی به تغییرات ناشی از صنعتی شدن است و سپس خصلت کارکردگرایانه‌ی آن که کنش عاملین اجتماعی را کاملا وابسته و تابع عللی خارج از آن‌ها می‌پندارد. در واقع صنعتی شدن و رشد تولید ناخالص داخلی علت ضروری شکل‌گیری دولت رفاه نیست، اما پیش‌شرط لازم برای به وجود آمدن آن را فراهم می‌کند.

2- گسترش دموکراسی

دموکراسی سیاسی به واسطه‌ی نقش رأی‌دهندگان در حمایت از سیاست‌های تأمین اجتماعی شرایط مساعدی برای پیشبرد این برنامه‌ها فراهم می‌کند، اما این بدان‌معنی نیست که دولت‌های رفاه الزاماً در کشورهای دموکراتیک شکل می‌گیرند. کشورهای نوع شوروی فاقد دموکراسی بودند ولی دولت‌های رفاه نسبتاً پیشرفته‌ای داشتند. بعضی رژیم‌های اقتدارگرا نیز برای کسب مشروعیت به اجرای سیاست‌های رفاهی روی می‌آورند.

در موج اول دموکراسی (1926-1828) در اغلب کشورهای اروپای غربی بیمه‌ی تصادفات ناشی از کار و در تعداد کم‌تری بیمه‌ی بیماری یا بازنشستگی قانونی شد. موج دوم دموکراسی بعد از جنگ دوم جهانی تا اوایل دهه‌ی هفتاد، که اغلب کشورهای اروپای غربی را دربر گرفت، به رشد جهش‌آسای سیاست‌های تأمین اجتماعی منجر شد، که به دوران طلایی دولت رفاه شهرت دارد. موج سوم دموکراسی در سال 1974 از پرتغال آغاز شد، به اسپانیا و یونان گسترش یافت، در دهه‌ی 1980 به کشورهای آمریکای لاتین و سپس کشورهای جنوب و غرب آسیا رسید و بعد از فروپاشی بلوک شوروی کشورهای اروپای شرقی نیز به آن پیوستند.[19]

در کشورهای اروپای شرقی از قبل دولت رفاه وجود داشت و هرچند در جریان فروپاشی و سیاست‌های نولیبرالی بعدی تضعیف شده بود، توانست در سطحی نازل‌تر به کار خود ادامه دهد. اما در آمریکای لاتین و آسیا کشورهایی مانند برزیل، آرژانتین، مکزیک، شیلی، اروگوئه، کره جنوبی، تایوان، تایلند، اندونزی و همچنین آفریقای جنوبی و ترکیه که توانستند به درجه‌ای از رشد اقتصادی برسند و به کشورهای با درآمد متوسط شهرت دارند، با اجرای سیاست‌های تأمین اجتماعی در زمینه‌ی سلامت و آموزش به نوعی دولت رفاه دست یافتند. در آمریکای لاتین به علت بی‌ثباتی بازار کار و قراردادهای موقت بیمه‌ی بیکاری از اهمیت بیشتری برخوردار بود. بودجه‌ی این بیمه‌ها از طریق مالیات و بدون پرداخت حق بیمه تأمین می‌شود. این اصلاحات در اثر فشار جنبش‌های اجتماعی و احزاب چپ از پایین و مشارکت آنها در دستگاه‌های اجرایی و قانون‌گذاری و یا تلاش احزاب راست برای جلب آرای طبقات محروم و متوسط به مرحله‌ی تصویب و اجرا رسیده‌اند. اتحادیه‌های کارگری به علت سرکوب در دوران دیکتاتوری‌های نظامی و سیاست‌های نولیبرالی نقش کم‌تری در اعمال این اصلاحات داشته‌اند.[20]

3- مبارزه‌ی طبقاتی[21]

در سه دهه‌ی آخر قرن نوزدهم جنبش کارگری در تمام کشورهای پیش‌رفته در حال رشد و اعتلا بود. این رشد در ادامه‌ی خود غالبا به شکل‌گیری احزاب کارگری سوسیال‌دموکراتیک در سطح ملی و اتحادیه‌های کارگری سراسری می‌انجامید. احزاب محافظه‌کار و لیبرال در واکنش و مقابله با این روند به سرکوب و اقداماتی برای جذب و ادغام جنبش کارگری، مانند تشکیل اتحادیه‌های زرد کارگری و دادن امتیازات اجتماعی و رفاهی متوسل می‌شدند.

در اینجا برای روشن‌تر شدن آرایش سیاسی احزاب در اروپا به «نظریه‌ی شکاف (Cleavage Theory)» متعلق به اشتاین روکان و سیمورمارتین لیپست اشاره می‌کنم: به نظر آنها برای درک بهتر احزاب سیاسی و رأی‌دهندگان باید علاوه بر شکاف طبقاتی، شکاف‌های دیگر اجتماعی مانند شکاف دولت و کلیسا، شکاف شهر و روستا و شکاف مرکز و پیرامون را نیز در نظر گرفت. در این زمینه، تمایز برجسته بین کشورهای اسکاندیناوی در برابر سایر کشورهای اروپایی در این است که در گروه نخست افزون بر تضاد کار و سرمایه، شکاف بین شهر و روستا اهمیت ویژه‌ای دارد، در حالی که در دیگر کشورهای اروپای غربی این شکاف بین دولت و کلیسا است که از اهمیت برخوردار است.[22]

در کشورهای شمال اروپا صنعتی شدن دیرهنگام در زمانی که دموکراسی وسیع و فراگیر به امری رایج بدل شده بود به کشاورزان (غالباً کوچک و متوسط) امکان داد تا اختلافات خود را با شهر در یک حزب سیاسی که مطالبات آنها را نمایندگی می‌کند، یعنی حزب کشاورزان (Agrar Partei) که بعداً به حزب میانه (Center Party) تغییر نام داد، سازماندهی کنند. این حزب در فنلاند، سوئد، نروژ و دانمارک از دهه‌ی 1930 در همکاری با حزب سوسیال‌دموکرات نقش مهمی در حیات سیاسی این کشورها ایفا کرده است، در حالی که در سایر کشورهای اروپایی به استثنای سوییس چنین حزبی وجود ندارد. حزب کشاورزان بعد ازجنگ جهانی دوم درسوییس تأسیس شد و صرفاً در سطح منطقه‌ای فعال بود تا ملی. اما برعکس در کشورهای شمال اروپا به علت پروتستان بودن اکثریت قریب به اتفاق جمعیت، احزاب دموکرات‌مسیحی که یکی از وظایف آنها نمایندگی منافع کلیسای کاتولیک است، نقشی کاملاً حاشیه‌ای پیدا می‌کند.[23]

در سایر کشورهای اروپای غربی در اثر رفرماسیون و انقلاب‌های بورژوایی جدال بر سر جدایی دین از دولت، کلیسا را حداقل در سه حوزه‌ی آموزش، رفاه و ازدواج عرفی به چالش می‌کشید (کلیسا شبکه‌ی گسترده‌ای از مدارس، بیمارستان، نوانخانه، خانه‌ی سالمندان و خانه‌ی کودکان یتیم و بی‌سرپرست را اداره می‌کرد). در اواخر قرن 19 و اوایل قرن 20 در اغلب این کشورها احزاب دموکرات‌مسیحی شکل گرفتند که منافع زمین‌داران بزرگ، کلیسای کاتولیک و بخش‌های محافظه‌کار این جوامع را نمایندگی می‌کردند: اتحادیه‌ی دموکرات‌مسیحی (CDU) در آلمان، فراخوان دموکرات‌مسیحی (CDA) در هلند، حزب مردم اتریش (ÖVP)، حزب مردم دموکرات‌مسیحی (CVP) در سوییس، حزب دموکرات‌مسیحی (DC) در ایتالیا که بعد ازجنگ جهانی دوم به مدت پنجاه سال 1994-1944 در حیات سیاسی این کشور نقش مسلط داشت و حزب کاتولیک بلژیک که بعد ازجنگ جهانی دوم به حزب سوسیال‌مسیحی تغییر نام داد و در سال 1968 به علت اختلافات بخش شمالی و جنوبی بلژیک به دو حزب با زبان‌های مختلف تجزیه شد.[24]

وضعیت در چند کشور دیگر با این تصویر کلی تفاوت دارد: در انگلستان جدایی کلیسای انگلیکان از کلیسای کاتولیک به فرمان هانری هشتم 1529 و تثبیت آن در زمان الیزابت اول 1559. یک کلیسای دولتی که پادشاه در رأس آن قرار داشت و مبارزه برای جدایی دولت از کلیسا در ربع آخر قرن نوزدهم بین حزب لیبرال گلادستون و توری‌ها جریان پیدا می‌کرد و حضور حزب دموکرات‌مسیحی در آن محلی از اعراب نمی‌یافت. در فرانسه، اسپانیا و پرتغال جدال اساسی بین نیروهای جمهوری‌خواه و نیروهای ضدجمهوری و غیردموکراتیک جریان داشت. این اختلاف در فرانسه به پیروزی نیروهای جمهوری‌خواه انجامید که بعد از آن کاتولیسیسم سیاسی در فرانسه کم‌تر با اقبال سیاسی روبرو بود. در اسپانیا و پرتغال مخالفین جمهوری پیروز شدند و کاتولیسیسم سیاسی به حزب دفاع مذهبی از دیکتاتوری فرانکو و سالازار تبدیل شد.[25]

 

الف- پیشگامان بیمه‌های اجتماعی

بعد از این مرور کوتاه و کلی درباره‌ی آرایش سیاسی در اروپای غربی به بحث اصلی در مورد نقش طبقات در شکل‌گیری دولت رفاه برمی‌گردیم. همان‌گونه که پیش‌تر گفته شد اواخر قرن نوزده و اوایل قرن بیستم، دوران اعتلای جنبش کارگری و شکل‌گیری احزاب و اتحادیه‌های کارگری بود. احزاب لیبرال و محافظه‌کار در مقابله با این فرایند غیر از سرکوب، به سازماندهی اتحادیه‌های زرد و دادن امتیازات رفاهی برای جذب و ادغام طبقه‌ی کارگر در نظام سرمایه‌داری نیز روی می‌آوردند. برای روشن شدن این موضوع به اولین نمونه‌ی شکل‌گیری دولت رفاه در آلمان می‌پردازیم:

حزب سوسیال‌دموکرات آلمان در سال 1863 و کنفدراسیون اتحادیه‌های کارگری در سال 1868 در این کشور پایه‌گذاری شدند. بیسمارک صدراعظم آلمان در مقابله با این چالش سیاستی دوگانه در پیش گرفت. از یک سو، وضع قانون سوسیالیست‌ها در 1878 برای سرکوب اقدامات «خطرناک» سوسیال‌دموکرات‌ها که چند بار تمدید شد و تا سال 1990 برقرار بود. و از سوی دیگر تصویب قانون بیمه‌ی بیماری در 1883، بیمه‌ی تصادفات ناشی از کار در 1884 و بیمه‌ی بازنشستگی در 1889 برای جذب و ادغام طبقه‌ی کارگر در نظام سرمایه‌داری.

بیسمارک شخصاً محافظه‌کار و سلطنت‌طلب بود، او در دوره‌ی اول صدارت خود که از 1862 آغاز شده بود با لیبرال‌های میانه‌رو همکاری می‌کرد اما از اواخر دهه‌ی هفتاد قرن نوزده به محافظه‌کاران نزدیک شد. در این دوره طرفدار سیاست‌های حمایتی و مداخله‌ی دولت در اقتصاد بود و تحت تأثیر افرادی نظیر هرمان واگنر (مشاور او) و آدولف واگنر از «سوسیالیسم دولتی» حمایت می‌کرد. او از نزدیک شاهد کمون پاریس بود و نمی‌خواست چنین حادثه‌ای در آلمان تکرار شود، به‌ویژه آن‌که حزب سوسیال‌دموکرات آلمان پیشرفته‌ترین و سازمان‌یافته‌ترین حزب کارگری در اروپا به شمار می‌آمد. او مکرراً درباره‌ی «خطر جدی» جنبش سوسیالیستی برای اروپا هشدار داده بود.[26]

انگیزه‌ و موضع اعضای طبقه‌ی حاکم در تلاش برای تصویب قوانین بیمه‌ی اجتماعی را می‌توان از خلال سخنان متعدد آنها به مناسبت‌های گوناگون دریافت. به‌عنوان نمونه پیام ویلهلم اول به رایشتاگ در 1881 که بیسمارک در نگارش آن نقش عمده‌ای داشت:

«درمان آسیب‌های اجتماعی تنها از طریق سرکوب زیاده‌روی‌های سوسیال‌دموکراسی ممکن نمی‌شود، بلکه باید رفاه کارگران را نیز به همان نسبت به شکل مطلوب بهبود بخشید.»[27]

یا سخن‌رانی بیسمارک خطاب به لیبرال‌ها در رایشتاگ 1884:

«اگر سوسیال‌دموکراسی وجود نداشت و اگر بسیاری از شما از آن وحشت نداشتید، پیشرفت میانه‌روانه‌ای که ما در اصلاح اجتماعی در پیش گرفته‌ایم نیز وجود نمی‌داشت.»[28]

این بیم و هراس از جنبش کارگری در میان فرماندهان نظامی نیز مشاهده می‌شد. رییس ستاد ارتش آلمان ژنرال والدرزه در سال 1897 به ویلهلم دوم نوشت:

«در خصوص رشد بسیار سریع سازمان سوسیال‌دموکراسی به نظرم می‌رسد که اگر به سرعت و بدون اتلاف وقت به فکر چاره نباشیم، زمانی فرا می‌رسد که قدرت دولت باید با قدرت توده‌های کارگر زورآزمایی کند... این تصمیم‌گیری هرچه بیشتر به طول بینجامد، سازمان حزب سرنگونی‌طلب قدرت بیشتری کسب می‌کند. به نظر من به نفع دولت است که تعیین زمان تصفیه‌حساب بزرگ را به رهبران سوسیال‌دموکرات واگذار نکند، بلکه به امکان وقوع چنین تسویه‌حسابی سرعت ببخشد.»[29]

این موضوع را نباید ناگفته گذاشت که برنامه‌ی بیسمارک برای جذب و ادغام طبقه‌ی کارگر در نظام سرمایه‌داری آلمان نتوانست به نتیجه‌ی مطلوب برسد. حزب سوسیال‌دموکرات در سال 1884، 9.7 مجموع آرا را در اختیار داشت، در حالی که در انتخابات 1912، 34.8 آرا را کسب کرد و به بزرگ‌ترین فراکسیون در مجلس آلمان تبدیل شد. تعداد اعضای اتحادیه‌های کارگری سوسیال‌دموکرات نیز از سیصدهزار در سال 1890 به 2.5 میلیون در سال 1913 افزایش یافت.[30]